La riforma del lavoro pubblico: quale lezione dopo quindici anni

Trascorsi quindici anni dall’avvio del processo di riforma della regolamentazione del lavoro pubblico, il bilancio insoddisfacente circa i risultati raggiunti in termini di efficienza, produttività, economicità dell’organizzazione e dell’azione delle pubbliche amministrazioni ha condotto a prospettare ulteriori modifiche della disciplina. Peraltro molti dei nuovi interventi presentati come risolutori non sembrano sorretti da una adeguata considerazione delle cause cui attribuire i deludenti risultati sin qui ottenuti. Si intende pertanto dare una risposta all’interrogativo se le cause del fallimento siano da ricercare nell’incapacità di attuare la riforma, piuttosto che nei limiti del modello razionale ad essa sotteso; il che non serve solo a capire su quale fronte debbano orientarsi gli interventi correttivi, ma assume una valenza più ampia. Infatti gli obiettivi di fondo perseguiti dalla riforma acquistano un rilievo generale in relazione alle sfide che il diritto del lavoro si trova oggi ad affrontare, sfide che coinvolgono la sua stessa identità disciplinare. Ci si riferisce alle due finalità, strettamente collegate, che hanno guidato l’estensione al lavoro pubblico delle regole, individuali e collettive, del lavoro privato: accrescere l’efficienza delle pubbliche amministrazioni, unificare la disciplina del lavoro subordinato. Dunque la riforma assumeva un significato importante per il diritto del lavoro nel suo complesso, offrendo alla disciplina l’opportunità di farsi carico anche del problema dell’efficienza dell’organizzazione per cui sono rese le prestazioni di lavoro e del raggiungimento dei suoi risultati, senza sacrificare la finalità di tutela della persona e della condizione economico-sociale del lavoratore, ovvero senza rinunciare ai propri principi. Una prospettiva di particolare interesse nella situazione che si è determinata da quando, nel nuovo contesto globalizzato, la disciplina giuslavorista è stata chiamata, dalle caratteristiche dell’evoluzione economica e tecnologica, a instaurare un rapporto diverso con le esigenze del mercato del lavoro e della organizzazione produttiva, adattando i propri strumenti giuridici a un contesto radicalmente mutato rispetto a quello delle origini e del passato recente, o inventandone di nuovi. Infatti non si può limitare a rifiutare che si metta in discussione la validità delle proprie regole, delle quali si predica l’inefficienza rispetto agli obiettivi economici, senza indicare un percorso normativo che consenta di collegare la necessaria “modernizzazione” degli strumenti giuridici alla garanzia dei valori che hanno costituito la ragion d’essere della disciplina. Rispetto a ciò il tentativo compiuto con la nuova disciplina del lavoro pubblico può rappresentare un’esperienza da valutare con interesse, come un’utile palestra e non come una generosa utopia. Senza sottovalutare le profonde differenze di contesto, soprattutto l’assenza del “mercato”, si ritiene che prima di dichiarare fallito quel progetto riformatore andrebbero considerate con maggiore attenzione le cause delle difficoltà e delle sconfitte che questo ha incontrato nel suo percorso di attuazione. Ciò anche perché, depurata l’esperienza dai fattori esogeni ed endogeni che l’hanno negativamente condizionata, si possa tornare a prendere in considerazione la valenza generale, per lo sviluppo del diritto del lavoro, di quel tentativo peculiare che utilizza le categorie e gli strumenti giuslavoristici in funzione dirigistica anziché tutelare, che si preoccupa insieme della salvaguardia dei diritti e dell’efficace esercizio dei poteri, che costruisce una disciplina che mette a confronto le necessità dell’organizzazione con quelle di chi vi lavora in vista di un obiettivo condiviso.