Parlamenti e designazioni pubbliche nelle forme di governo parlamentari. Tra controllo e indirizzo politico.

L’obiettivo del lavoro è quello di analizzare il ruolo delle assemblee parlamentari all’interno delle procedure di nomina ad incarichi pubblici, negli ordinamenti retti da forme di governo parlamentare.La prima parte della tesi sarà dedicata ad affrontare i problemi di ordine metodologico posti dal quesito di ricerca e nel ricostruire il quadro normativo di riferimento. Si motiverà la scelta di concentrare il lavoro di ricerca solo su alcune forme di governo di tipo parlamentare. Sarà evidenziato come il rapporto fiduciario che lega la permanenza in carica del Governo alla presenza di una maggioranza in suo favore nell’Assemblea rappresenti un fattore dirimente per valutare i poteri dei singoli Parlamenti in relazione alle procedure di nomina. In tale forma di governo, come noto, queste prerogative assumono una connotazione peculiare alla luce delle modalità con cui l’Assemblea contribuisce a determinare l’indirizzo politico e ad esercitare la funzione di controllo sull’esecutivo. La scelta degli ordinamenti da prendere in esame verrà effettuata seguendo il metodo, già suggerito da Hirschl, della “prototypical case logic”. Saranno prese in esame le prerogative parlamentari nei processi di nomina pubblica, di quegli ordinamenti retti, da forme di governo parlamentare, in cui tali poteri sono tradizionalmente considerati di particolare rilevanza e come “modelli” di studio. Per tali ragioni la ricerca si focalizzerà sui casi italiano, spagnolo, inglese e tedesco. La scelta di limitare la comparazione solo ad alcuni ordinamenti appare giustificabile, inoltre, alla luce del fatto che la rilevanza dei modelli presi in esame permetterà una generalizzazione dei risultati ottenuti. Ciononostante, l’elaborato non ignorerà completamente né il caso statunitense, né quello rappresentato dall’Unione Europea. Il primo per l’importanza storica e sistematica che all’interno di quella forma di governo presidenziale possiede il Senato all’interno di sostanzialmente tutte le procedure di nomina a livello federale. L’interesse per il secondo caso rileva soprattutto in relazione al ruolo che il Parlamento europeo, anche attraverso i suoi poteri relativi alle nomine pubbliche è venuto ad assumere nel condizionare le scelte della Commissione pur in assenza di un vero e proprio rapporto fiduciario con questa. Motivata la scelta degli ordinamenti da esaminare, si svolgerà, per le ragioni anzidette, un’approfondita ricostruzione circa il concetto di “funzione parlamentare” con particolare riferimento alla funzione di indirizzo politico e a quella di controllo. Solo a partire da questo momento sarà possibile rivolgere l’attenzione alle procedure che disciplinano le prerogative parlamentari in caso di nomine pubbliche. Si formulerà quindi, ai fini della ricerca, una definizione di “procedura di nomina” e di “incarico pubblico” che chiariscano e limitino, in modo soddisfacente i confini dell’indagine. Il criterio che verrà utilizzato sarà quello di limitare le riflessioni alle sole nomine per le quali è previsto un qualche grado di coinvolgimento diretto dell’organo parlamentare. Tale scelta, da un lato permetterà di concentrare gli sforzi della ricerca sul ruolo dei Parlamenti, favorendo, d’altra parte, l’emergere delle differenze tra l’estensione delle prerogative delle Assemblee degli ordinamenti presi in esame. Questa metodologia esclude espressamente l’esame di tutte quelle nomine pubbliche per le quali non è previsto un espresso coinvolgimento del Parlamento. Procedere secondo questa strada, non solo avrebbe richiesto una difficile - probabilmente quasi impossibile - attività di ricostruzione normativa finalizzata ad elaborare un quadro esaustivo di tutte le nomine pubbliche di competenza del potere centrale, ma avrebbe anche rischiato di spostare eccessivamente il baricentro dell’elaborato dai Parlamenti ai Governi. Anche attraverso la comparazione delle varie procedure di nomina degli ordinamenti presi in esame, sarà possibile formare una tipologia relativa al grado di coinvolgimento dell’organo parlamentare. Da un troveranno posto quelle procedure per le quali il coinvolgimento dell’organo parlamentare è minimo, come la semplice audizione del soggetto da nominare, o l’espressione di un parere non vincolante. Dall’altro lato troveremo quelle procedure in cui il coinvolgimento dell’organo parlamentare sia massimo, (si pensi all’espressione di un parere vincolante). Le riflessioni sin qui condotte ci porteranno necessariamente a riflettere anche su quelle procedure in cui è lo stesso Parlamento a decidere autonomamente, attraverso elezione, i soggetti che dovranno ricoprire una determinata carica. L’estensione delle riflessioni del presente elaborato alle c.d. “procedure elettive parlamentari” appare doverosa anche in relazione al fatto che una distinzione queste e il ruolo del parlamento all’interno delle procedure di nomina non trova sostanziali riscontri negli altri ordinamenti che si intende esaminare. Riguardo a questo ultimo punto appare necessaria l’esclusione dal nostro campo di indagine delle procedure elettive relative: agli organi aventi attribuzioni inerenti al funzionamento interno delle Camere; oppure rientranti, usando una definizione originariamente elaborata da Cheli, nel circuito della determinazione dell’indirizzo politico ovvero nel cosiddetto circuito delle garanzie. Sarà su queste basi che partendo dal caso italiano si svilupperà un’analisi comparata dei singoli istituti. Sarà quindi possibile svolgere alcune considerazioni relative al ruolo che le prerogative parlamentari in materia di nomine pubbliche possono avere nello studio della forma di governo parlamentare. Da un lato si riprenderanno, i già numerosi studi relativi al principio di trasparenza, pubblicità dei lavori e rappresentazione degli interessi particolari nel processo decisionale, per valutare se e quali conseguenze discendano da un maggior coinvolgimento dell’organo rappresentativo. D’altra parte, si cercherà di valutare se ad un maggiore coinvolgimento formale dei singoli Parlamenti discenda una maggiore capacità di tali organi di condizionare le scelte del soggetto nominante. Si rifletterà, inoltre, sulle ragioni che nel corso degli ultimi due decenni hanno portato i Parlamenti ad aumentare le proprie competenze in relazione alle nomine inserite in una posizione terza rispetto al potere esecutivo spesso con funzioni di controllo rispetto allo stesso (es. autorità amministrative indipendenti), riducendo però le competenze in relazione alle nomine riguardanti organi direttamente coinvolti nell’implementazione dei programmi del governo. Ci si aspetta di osservare che più il soggetto nominato svolge funzioni estranee all’attività di governo, maggiore sarà il grado controllo e coinvolgimento da parte del Parlamento. Nel complesso, la ricerca partendo da alcune considerazioni riguardanti temi classici del diritto costituzionale (forma di governo parlamentare, funzioni parlamentari, indirizzo politico e controllo del parlamento sul governo) intende sviluppare alcune riflessioni su un argomento la cui trattazione è raramente avvenuta, soprattutto per il caso italiano, in modo sistematico.